Odstępstwa od projektu budowlanego

Co do zasady większość inwestycji budowlanych realizowana jest na podstawie projektu budowlanego.Jednakże każdy, kto już budował na podstawie projektu budowlanego (dom, garaż, sklep) doskonale wie, że w praktyce dokładna realizacja projektu budowlanego nie jest wcale taka prosta. Zdarzają się bowiem sytuacje, których nie przewidziano i inwestor odstępuje od zatwierdzonego  projektu, czyli wykonuje roboty budowlane niezgodnie z dokładną treścią projektu.

Rodzi  to określone dotkliwe konsekwencje w sensie prawnym, finansowym i faktycznym. Dlatego przed podjęciem decyzji o wybudowaniu budynku np. o 50 cm wyższego, niż to wynika z projektu budowlanego, czy zmianie konta nachylenia dachu warto wiedzieć, kiedy takich odstępstw można dokonać bez zbędnych formalności i jakie konsekwencje grożą w przypadku odstępstwa od projektu bez dochowania odpowiednich procedur.       

Zatwierdzony projekt budowlany

Zgodnie z obowiązującymi przepisami obiekt, który faktycznie powstał nie może być inny od tego, na który inwestor otrzymał pozwolenie. Bardzo często w trakcie jednak inwestycji dochodzi do wykonania obiektu, który różni się od tego jaki wynika z  zatwierdzonego w projektu budowlanego. 

Dochodzi wówczas do tzw. zmian istotnych lub nieistotnych. 

Uczestnicy procesu budowlanego mają obowiązek te zmiany w sposób właściwy zakwalifikować, a w przypadku zamiaru wprowadzenia istotnych odstępstw uzyskać wcześniej stosowne zgody.

Istotne i nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego 

Odpowiednia kwalifikacja zmian, czyli zakwalifikowanie ich jako istotne lub nieistotne nie jest jednak prosta. Problem z tym mają wszystkie podmioty uczestniczące w procesie inwestycyjnym – projektanci, kierownicy budowy, urzędnicy nadzoru budowlanego, jak i sądy. 

Prawo budowlane uznaje za istotne odstępstwo: 

• odstąpienie od projektu zagospodarowania działki/terenu (wyjątkiem od tej zasady będą urządzenia budowlane i obiekty małej architektury);
• zmianę: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego (są wyjątki od tej zasady, o czym niżej);
• brak zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne;
• zmianę zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego;
• odstąpienie od przepisów planistycznych (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji wz);
• sytuację, w której zmiana będzie skutkowała obowiązkiem uzyskania lub zmiany uzgodnień lub pozwoleń (wymaganych przy pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu).

Wyjątki od w/w zasad

Prawo przewiduje również wyjątki od w/w zasad – nie jest zatem istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego zmiana wysokości, szerokości, lub długości obiektu budowlanego, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: 

• nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu określonego w projekcie budowlanym (z pewnymi wyjątkami dotyczącymi  niepełnosprawnych, zmian zamierzonego sposobu użytkowania obiektu i przepisów planistycznych);
• nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu (na działki sąsiednie);
• nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. 

Pisząc prościej, każde odstępstwo w  zakresie:

• projektu zagospodarowania działki lub terenu, 
• korzystania z nieruchomości przez osoby niepełnosprawne, 
• zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu, 
• odstąpienia od przepisów planistycznych (planu miejscowego, decyzji wz), 
• czy też wymagających uzyskania (nowych) uzgodnień lub pozwoleń, 

winno być traktowane jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, skutkujące obowiązkiem sporządzenia projektu zamiennego i uzyskania zamiennej decyzji o pozwoleniu na budowę.  

Tak restrykcyjne podejście do problemu związanego z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego – które często spotyka się w praktyce – byłoby jednak już nie tylko wypaczeniem sensu tych przepisów, które należy czytać w połączeniu z innymi normami Prawa budowlanego, ale prowadziłoby do absurdów. Absurdów, które powodowałyby dla przykładu uznanie zmiany rzędnych terenu o 3 cm jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. 

Wiele orzeczeń sądów administracyjnych (choć nie wszystkie), które są wydawane na kanwie sporów zaistniałych między inwestorem a nadzorem budowlanym, podkreśla, że przy ocenie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego należy brać pod uwagę przede wszystkim okoliczności sprawy, okoliczności inwestycji, a zatem sytuację w jakiej doszło do istotnych odstępstw.

W takiej sytuacji proste porównanie projektu budowlanego z powstałym obiektem i stwierdzenie, że w określonej sytuacji doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż podwyższono (obniżono) np. rzędną terenu o 3 cm jest działaniem wypaczającym przepisy, które regulują tą kwestię. 

Inwestorzy w takich sytuacjach nie wiedzą do końca jak postąpić.

Na istotne odstępstwa (zmiany) niezbędna jest  zgoda 

Zasada jest taka, że dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego musi poprzedzać uzyskanie pozwolenia zamiennego.

W praktyce będzie się to łączyło z uzyskaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (starostę lub prezydenta). 

Procedura uzyskania pozwolenia zamiennego będzie się toczyła, co do zasady, na podstawie tych samych przepisów, na podstawie których uzyskano zgodę na inwestycję. Jednakże dokumenty jakie są niezbędne do wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę będą uzależnione od rodzaju zmiany i w zależności od tej zmiany organ będzie wymagał stosownych dokumentów. Czy będzie to wymagało przedstawienia pełnej dokumentacji, czy też tylko jej części będzie to uzależnione od rodzaju zmian. 

Przykład:  X chce wybudować budynek o jedną kondygnację wyższy niż zakładał to zatwierdzony projekt budowlany, w tej sytuacji przed wybudowaniem dodatkowej kondygnacji X musi uzyskać na to zgodę w postaci pozwolenia zamiennego (decyzji o zmianie pozwolenia na budowę). 

Nieistotne zmiany nie wymagają zgody 

Natomiast na roboty, które będą kwalifikowane jako nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie  jest wymagana  decyzja o zmianie pozwolenia na budowę.

A zatem wszystkie te odstępstwa, które nie są wymienione w katalogu powyżej nie mogą być kwalifikowane jako istotne odstępstwa. 

Wskazać należy w tym miejscu częsty przykład problemu jaki występuje w sporach między inwestorem a nadzorem budowlanym, tj. dokonanej zmiany w konstrukcji budynku. Takie spory w kontekście istotnych odstąpień nie powinny mieć miejsca z uwagi na to, że zmiana konstrukcji budynku nie może być uznana za istotną. 

Inny przykład: Projekt zagospodarowania działki zakładał, iż urządzenie budowlane jakim jest np. przydomowa oczyszczalnia ścieków będzie usytuowane od strony zachodniej, jednakże inwestor zdecydował się na jej usytuowanie od strony wschodniej. Taka  zmiana nie będzie wymagała pozwolenia zamiennego z uwagi na to, że zmiana zagospodarowania działki poprzez inne usytuowanie urządzenia budowlanego niż wskazane jest to w projekcie zagospodarowania działki nie stanowi istotnej zmiany. 

Kto kwalifikuje zmiany jako istotne lub nieistotne 

Gdy już dojdzie do sytuacji, w której będzie należało podjąć decyzję, czy dane odstępstwo będzie istotne lub nie, to winien ją podjąć projektant. Nie musi to być projektant, który wykonywał realizowany projekt. 

Projektant musi zakwalifikować jako nieistotne określone odstępstwo i dać temu wyraz poprzez zamieszczenie w projekcie budowlanym odpowiednich informacji – rysunku i opisu – dotyczących tego odstąpienia.

Pamiętać jednak należy, że kwalifikacja dokonana przez projektanta nie jest wiążąca dla pracowników nadzoru budowlanego. W praktyce oznacza to tyle, że jeżeli urzędnik uzna określone odstępstwo jako istotne (wbrew kwalifikacji projektanta), to taka sytuacja skutkować będzie wszczęciem postępowania naprawczego – postępowania przed nadzorem budowlanym, które będzie zmierzało do zalegalizowania tych robót. Oczywiście takie działania nadzoru budowlanego mogą być kwestionowane przez inwestora w postępowaniu odwoławczym. 

Przykład: X rozszerzył budynek o 40 cm w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, co zostało zakwalifikowane przez projektanta jako odstępstwo nieistotne i w związku z tym nie występowano przed podjęciem robót budowlanych o pozwolenie zamienne. Jednakże w trakcie kontroli nadzór budowlany uznał te odstępstwa jako istotne, a w konsekwencji wszczął postępowanie naprawcze zmierzające do legalizacji tych robót. 

Konsekwencje błędnego zakwalifikowania odstępstw

Konsekwencje błędnego zakwalifikowania odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego są dotkliwe nie tylko dla inwestora, ale również kierownika budowy i projektanta (którzy narażają się na roszczenia odszkodowawcze inwestora oraz postępowanie dyscyplinarne przed izbą, w której są zrzeszeni). 

Jeżeli budowa jeszcze trwa, to nadzór budowlany stwierdzając prowadzenie robót w warunkach istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego  wstrzymuje budowę i nakazuje w określonym terminie sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny, uwzględniający istotne zmiany, a w niektórych sytuacjach wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli roboty są już zakończone, to nadzór budowlany zobowiązuje „jedynie” do dostarczenia w/w dokumentów lub wykonania niezbędnych czynności. 

Nadzór budowlany po upływie terminu do sporządzenia dokumentów i ewentualnie wykonania stosownych robót sprawdza, czy  został wykonany obowiązek przedstawienia projektu zamiennego i ewentualnie wykonania określonych czynności. Jeżeli zobowiązanie zostało wypełnione w całości, to nadzór budowlany wyda decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i jednocześnie – jeżeli roboty budowlane były wstrzymane – wyda pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Jeżeli budowa została już zakończona, to nadzór budowlany jedynie zatwierdza projekt budowlany zamienny. 

W decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny nakłada się jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, również w stosunku do obiektów, które decyzji o pozwoleniu na użytkowanie „w normalnej sytuacji” nie potrzebują (np. w stosunku do domu jednorodzinnego). 

Jednakże wyżej opisana procedura to optymistyczny scenariusz i wersja, w której inwestor godzi się na przyjętą przez nadzór budowlany kwalifikację prawną wykonanych robót. Po prostu inwestor chce szybko i bez sporów z nadzorem budowlanym zalegalizować roboty. 

Spór z nadzorem budowlanym w sprawie odstępstw od projektu

Są jednak sytuacje, w których inwestor (np. wraz ze swoim projektantem i kierownikiem budowy) nie zgadza się z kwalifikacją prawną wykonanych robót dokonaną przez nadzór budowlany, który wbrew stanowisku inwestora uznał poszczególne odstępstwa za istotne. Wówczas sposobem na kwestionowanie rozstrzygnięć nadzoru budowlanego jest złożenie odwołania do organu wyższej instancji (jeżeli w pierwszej instancji orzeka powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, to odwołanie składa się do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego). 

Jeżeli organy nadzoru budowlanego obu instancji utrzymają w mocy swoje stanowisko, tj. uznają, że kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych jest prawidłowa i słusznie je zaliczono jako istotne odstępstwa, to inwestor może następnie zaskarżyć ich rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie złożyć skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiając argumenty, które miałyby przekonać Sąd o nieprawidłowej kwalifikacji robót z uwagi na błędną interpretację przepisów i ewentualnie błędy w ustaleniach faktycznych sprawy. 

Zarówno organ wyższej instancji, jak i Sąd administracyjny może zakwestionować ustalenia powiatowego inspektora nadzoru budowlanego i uchylić decyzję, w której uznano, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. 

Brak możliwości zalegalizowania istotnych odstępstw

Kwestionowanie ustaleń nadzoru budowlanego w wyższych instancjach w zakresie kwalifikacji robót budowlanych powoduje, iż postępowanie naprawcze de facto się nie toczy. 

Inną przyczyną nie podjęcia postępowania naprawczego przez inwestora może być również brak możliwości zalegalizowania robót wykonanych w warunkach istotnego odstąpienia. Nie zawsze bowiem da się zalegalizować roboty budowlane, które powstały w warunkach istotnych odstępstw. Może wynikać to z faktu, iż wykonane roboty mogą być sprzeczne z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym lub z przepisami o warunkach technicznych.

Przykład: X wybudował obiekt o wysokości, która jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – plan miejscowy zakłada, że budynek może mieć maksymalną wysokość 10 m, a powstał budynek o wysokości 12 m.

Przykład: X wybudował obiekt, który w części (70 cm) zajmuje teren, co do którego X nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Brak legalizacji = rozbiórka

Po wszczęciu postępowania zmierzającego do zalegalizowania istotnych odstępstw od projektu budowlanego, nadzór budowlany wyznacza termin do dostarczenia stosownych dokumentów. 

Jeżeli inwestor nie dostarczy w zakreślonym terminie odpowiednich dokumentów niezbędnych do legalizacji robót wykonanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, to nadzór budowlany ma obowiązek wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (chyba, że inwestor wcześniej zaskarży do wyższej instancji rozstrzygnięcie nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów). 

Sankcja taka może wydawać się bardzo restrykcyjna, jednakże w niektórych sytuacjach rozbiórka tych części obiektu, które zostały wykonane nielegalnie, a następnie uznane za wykonane w warunkach istotnych odstępstw, może stanowić jedyną drogę do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. 

Przykład: X w związku z tym, że podniósł budynek do 12 m, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zezwala na wznoszenie budynków w danym obszarze do wysokości 10 m, to co do zasady nie ma innej możliwości jak wykonanie robót budowlanych polegających na obniżeniu dachu o 2 m.  

Pamiętać jednak należy, że nadzór budowlany może nakazać rozbiórkę jedynie tej części obiektu, która została wykonana niezgodnie z prawem. Nie może zobowiązywać do rozbiórki całego obiekt, gdyż doprowadziłoby to do unicestwienia również tych części obiektu, które zostały wybudowane zgodnie z prawem, a to byłoby już działanie contra legem.  

Inny obiekt od zamierzonego to nie odstępstwo od projektu budowlanego ale budowa innego 

Warto pamiętać, że w praktyce zdarzają się również sytuacje polegające na tym, iż inwestor uzyskał zgodę na obiekt A, a faktycznie wybudował obiekt B, który niczym nie przypomina obiektu A. Wówczas postępowanie naprawcze, o którym mowa wyżej nie jest wszczynane, gdyż może być one prowadzone jedynie w stosunku do obiektów realizowanych na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, w stosunku do którego „jedynie” dokonano odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. 

Jeżeli natomiast doszło do wybudowania obiektu innego niż zatwierdzony w projekcie budowlanym, a ta „inność” nie może być zakwalifikowana jako zmiana istotna, to nadzór budowlany podejmuje wówczas postępowanie związane z klasyczną samowolą budowlaną. Jest to postępowanie, które różni się zasadniczo od postępowania naprawczego tym, iż opłaty legalizacyjne za samowolę budowlaną są znacznie wyższe niż w przypadku postępowania naprawczego związanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. 

Oczywiście w praktyce istnieją spory z nadzorem budowlanym, w którym momencie dochodzi „jedynie” do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a kiedy mamy do czynienia z budową obiektu, który nie jest tym obiektem, na który udzielono zgodę.  

Przykład: X zgłasza w starostwie budowę wiaty, a faktycznie powstaje hala produkcyjna, różniąca się od zgłaszanej wiaty, już nie tylko wymiarami, ale również funkcją.

Przykład: Y uzyskuje zgodę na budowę domku letniskowego, o wymiarach 50 m 2, a faktycznie buduje dom jednorodzinny / pensjonat o wymiarach  200 m2.  

W takich sytuacjach organy nadzoru budowlanego uznają tego typu odstępstwa jako klasyczną samowolę budowlaną (obiekt wykonany bez jakichkolwiek zgód), z uwagi na to, że powstały budynek nie mieści się w kategorii znaczeniowej obiektu, na budowę którego uzyskano zgodę.   

Przedawnienie konsekwencji związanych z istotnym odstępstwem od projektu 

Często w mojej praktyce spotykam się z pytaniem, czy zarzut wykonania robót budowlanych w warunkach istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego się przedawnia. Inaczej pisząc, czy jest jakiś limit czasowy, w którym nadzór budowlany nie będzie mógł już „ścigać” odstępstw od zatwierdzonego projektu. 

W świetle obowiązujących przepisów prawa wykonanie robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu  budowlanego nie przedawnia się, co oznacza, iż nawet po kilkunastu, czy kilkudziesięciu latach od zakończenia robót budowlanych i użytkowaniu obiektu budowlanego postępowanie związane z odstępstwami od projektu budowlanego może być prowadzone przed nadzorem budowlanym. 

Faktem jest, że w sytuacji uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach istotnych odstępstw „ściganie” takich naruszeń będzie bardzo trudne z uwagi na to, że wcześniej należałoby stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. 

Natomiast w sytuacji obiektów, co do których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie została wydana, a obiekt był jedynie odebrany w trybie tzw. milczącej zgody nadzoru budowlanego, to wówczas postępowanie związane z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego może być wszczęte w każdej chwili. 

Tego typu sprawy „wychodzą” często po wielu latach w wyniku donosu sąsiada, podejmowania czynności związanych z rozbudową, czy przebudową budynku lub w wyniku sprzedaży obiektu. 

Przykład: Y poinformował powiatowego inspektora nadzoru budowlanego o tym, iż budynek na sąsiedniej nieruchomości jest usytuowany zbyt blisko jego działki. Nadzór budowlany podjął czynności sprawdzające w wyniku, których uznał, że obiekt wybudowany 13 lat temu został usytuowany w sposób istotnie odbiegający od projektu, na podstawie którego zrealizowano inwestycję. Pomimo upływu 13 lat od przystąpienia do użytkowania budynku nadzór nakazał zalegalizowanie tych zmian i wszczął stosowne postępowanie. 

Kary finansowe  za odstępstwa od projektu

Trzeba pamiętać również o tym, że jeżeli odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zostaną ujawnione przez nadzór budowlany w trakcie obowiązkowej kontroli, którą przeprowadza się przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, to organy nadzoru budowlanego winny wymierzyć również karę finansową  za odstępstwa od projektu budowlanego. 

Podstawowa stawka kary wynosi 500 zł. A jej ostateczna wartość będzie uzależniona od współczynnika kategorii obiektu i współczynnika wielkości obiektu, które zostały dokładnie określone w załączniku do ustawy Prawo budowlane. 

Pamiętać jednak należy, że kara ta może być wymierzona również za nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, jeżeli nie zostały udokumentowane zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. jeżeli do projektu nie dołączono informacji projektanta o odstąpieniu od projektu budowlanego (rysunku i opisu).

Karę oblicza się za każde odstępstwo, a następnie sumuje.  

Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę 

Kolejną ważną konsekwencją wszczęcia postępowania związanego z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzającej projekt budowlany, od którego istotnie odstąpiono. 

Uchyla się bowiem pozwolenie na budowę, na podstawie którego realizuje się inwestycję (to pierwotne), by „nowa” decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdzająca zmiany dokonane przez inwestora funkcjonowała samodzielnie. Nie mogą bowiem funkcjonować obok siebie dwie decyzje o pozwoleniu na budowę. 

W praktyce zdarza się czasami tak, że starosta uchyla pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę, od której istotnie odstąpiono pomimo tego, że rozstrzygnięcie nakładające na inwestora obowiązek sporządzenia projektu zamiennego nie stało się jeszcze ostateczne. Może to wynikać z faktu, iż inwestor kwestionuje (poprzez wniesienie odwołania) rozstrzygnięcie nadzoru budowlanego w zakresie uznania określonych robót jako wykonywanych bezprawnie. 

Starosta nie może w takiej sytuacji uchylić decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero po tym jak decyzja o uznaniu określonych robót za istotne odstępstwo stanie się ostateczna, starosta może wdrożyć procedurę związano z uchyleniem pozwolenia na budowę.  

Sądy w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego

Na końcu zaznaczyć należy, że Sądy administracyjne stoją na stanowisku, iż przy badaniu, czy w określonej sytuacji doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego należy brać pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a w szczególności charakter inwestycji. 

Błędem jest proste skonfrontowanie realizowanego projektu budowlanego z tym, co faktycznie powstało. 

Bez przeprowadzenia bowiem stosownego postępowania dowodowego polegającego na wnikliwej i wszechstronnej ocenie wszystkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem zasad rządzących prawem budowlanym (art. 4, art. 5, art. 9 Prawa budowlanego) może dojść do uznania za istotne odstępstwo robót, które w zasadzie nimi nie są.